政策解读 3P模式

李克强总理2017年3月5号工作报告中重点提到PPP，它已经成为整个建设活动中最重点的一个类型，规模更是达到令人吃惊的程度：已经推出13万亿，还将持续推出！如果您是：政府人员、上市公司、总包单位、策划公司、施工企业、设计单位、基金公司、银行部门等等，都将被身不由己的卷入到这场轰轰烈烈的PPP建设大潮中。

一、PPP的概念

PPP(Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”)模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

二、PPP适用项目

PPP模式主要运用于基础设施项目（道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等）、公用事业项目（供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目）和社会事业项目（学校、医疗、养老院、监狱等）等领域。

三、PPP是否必须采用招标形式

《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。

对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是 PPP项目运作的重要参考文件。

在实践操作中采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。

四、融资方式汇总

首先，从财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》中所列的PPP项目基本合同体系来看，融资是PPP项目体系中很重要的一部分。

图中所示的融资合同另一方是贷款方，贷款可以算是最主要、最基本的一种融资方式。

除了贷款，关于发行债券、股权基金、资产证券化等融资手段就相当专业啦，参与的人员必须了解一些基础知识，以免在实操当中出现失误。

五、国内PPP项目应注意的问题

(一)重视公共利益的保障

为了保障公共利益，建议政府：(1)设立合理的风险承担机制，企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险；(2)理顺合作关系，实现利益共享，避免暴利和亏损；(3)加强对项目的控制和监管，项目公司完善项目定期监管制度；(4)建立项目信息公开制度，利用社会力量加强对项目的监督。

(二)理清项目前期工作界面

为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：(1)项目选址是否与城市规划相符；(2)项目是否满足环保要求；(3)项目用地取得是否存在障碍；(4)项目建设是否存在潜在社会风险。

六、PPP项目收益模式及收益保障

收益模式分为三种：1 使用者付费；2 政府付费；3 使用者付费加政府补贴。

政府要想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。主要应考虑以下方面：(1)项目收益来源的可靠性，对使用者付费而言，应合理测算产品(服务)的使用量、确立合理的定价/调价和政府补偿机制;(2)采用政府付费模式或者政府补贴，应确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》纳入政府预算；(3)合理设立项目规模，防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品(服务)定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形。

七、国家发改委发布的成功案例

国家发改委公开发布北京地铁4号线项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程等13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，供有关方面参考借鉴。

【案例】北京地铁4号线项目

1、项目概况

北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，概算总投资153亿元。

2、运作模式

（一）具体模式

京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按2:49:49的出资比例组建。

北京地铁4号线PPP模式图

4号线项目竣工验收后，京港地铁通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

30年特许经营期结束后，京港地铁将项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。

（二）实施流程

4号线PPP项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。

经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于 2006年4月12日正式签署了《特许经营协议》。

（三）协议体系

4号线 PPP 项目的参与方较多，项目合同结构如图：

特许经营协议是PPP项目的核心，为 PPP 项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。

3、借鉴价值

（一）建立有力的政策保障体系

北京地铁4号线PPP项目的成功实施，得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。

（二）构建合理的收益分配及风险分担机制

北京地铁4号线PPP项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。4号线PPP项目票价补偿和返还机制见图：

（三）建立完备的PPP项目监管体系

4号线项目中，政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面，既体现了不同阶段的控制，同时也体现了事前、事中、事后的全过程控制。

八、总结

2017年3月5日，十二届全国人大五次会议报告，李克强总理表示，PPP项目中，要完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。

可见，PPP项目将作为本届政府大力推进的工作之一。

目前地方推出的13万亿元的PPP项目涉及市政工程、交通运输、城镇综合开发、保障性安居工程、旅游、生态环保、医疗卫生、教育、养老、农业等众多领域。

作为企业，如何参与到PPP运作模式当中，如何进行项目的优劣识别，如何申请项目，如何进行融资，如何进行风险识别和管控，如何进行利润的分配等等，都是需要专业学习和了解内容，尤其是PPP还涉及到税务规划及税务稽查、风险等还需要我们认真学习，只有成为一个专业的人士，才能把控好如此大规模的项目运作，才能为企业带来利润